Reforma Tributária: Remendo novo em pano velho

Prof.ª Dr.ª Mary Elbe Queiroz. 10/12/2019. Fonte: Revista SuperVarejo

“… e um remendo que poderá sair mais caro para toda a sociedade, para os negócios. Para saber o que esperar das propostas de reforma, SuperVarejo ouviu a Profa. Dra. Mary Elbe Queiroz, nascida no sertão de Pernambuco e uma das quatro mulheres do Brasil com pós-doutorado em direito tributário. Ela se diz esperançosa, mas sua entrevista mostra que não podemos esperar muito, a curto prazo, das mudanças propostas. Com a expertise de estudiosa e de quase 30 anos como auditora da Receita Federal, ela tem algumas críticas: previsão de extinção do creditamento do Simples e dos incentivos fiscais, longa transição para efetivação da reforma, manutenção da taxação sobre bens e serviços e previsão de aumento excessivo de carga para prestadores de serviço. Em seu entender, só após 50 anos a esperada simplificação estará definitivamente implantada e é ilusão achar que a reforma vai diminuir carga. Como uma das idealizadoras do Simples, Dra. Mary alerta: “Não tem como equilibrar a carga sem antes se fazer uma reforma política e financeira do Estado.”

Como avalia as discussões sobre a reforma tributária?

Primeiro, vamos ver o que cada um pensa sobre o que é e para que se deseja uma reforma tributária no Brasil: os governos sempre pensam em alterá-la para arrecadar mais e gastar mais. Para o cidadão, a expectativa é de que seja simplificado o atual sistema, se chegue a uma tributação mais justa e sejam oferecidos melhores serviços, como educação, saúde, transporte, mais emprego, maiores salários, etc.; e do lado dos empresários, esperam-se desonerações, investimentos e redução da carga e do número dos impostos. Daí se vê como é difícil conciliar tantos interesses em jogo. É engraçado porque, quando foi criada a comunidade europeia, juntaram vários países para se chegar a um tributo só, o IVA. Aqui, não se consegue chegar num acordo com 27 Estados, um Distrito Federal e 5.600 municípios dentro de um mesmo País! E por incrível que pareça vemos funcionários públicos brigando porque vão perder o poder de fiscalizar, o corporativismo tentando prevalecer.

Por que a carga tributária brasileira é tão alta?

Vou repetir o que diz Dr. Everardo Maciel (ex-secretário da Receita Federal do Brasil): ela não é alta nem baixa, é do tamanho da despesa. Há uma conta a pagar e precisa-se da receita, e ela vem dos cidadãos por meio do pagamento de tributos. Por isso, antes de mexer em tributos, deveríamos rever gastos, corrigir desvios e má aplicação dos recursos públicos. Ou teremos de aceitar pagar cada vez mais para um Estado inchado e nem sempre eficiente. As recentes medidas do Governo apontam no sentido de ajustes, contudo, a responsabilidade não pode ser jogada inteiramente no legislativo e executivo. O cidadão não pode se omitir e apenas reclamar. Tem que participar e cobrar dos que foram eleitos. Já foi a uma emergência de hospital público? Na maioria, as pessoas são tratadas sem o mínimo de respeito, de dignidade, ficam em filas e em macas, nos corredores, com dor, com fome! Como podemos ficar calados?

Todo governo que entra tem em pauta essa reforma e ela não sai.

Não sai porque existe um enorme conflito entre Governo central, os 26 Estados e os mais de 5.600 municípios, todos querendo arrecadar mais e gastar. Para uma reforma eficaz ter-se-ia de mexer em todo o sistema, o que traria reflexos no pacto federativo, que é cláusula pétrea. Impossível. A última reforma tributária de verdade no Brasil foi em 1988. Daí para frente só remendos. E após a Constituição de 1988, foram criados mais tributos como CPMF, COFINS, CIDES, CIP, CSLL, PIS IMPORTAÇÃO, COFINS IMPORTAÇÃO, ISS IMPORTAÇÃO. Tem um problema de caixa? Cria um imposto ou uma contribuição ou aumenta alíquota.

Como está nossa carga frente à de outros países?

Há países com carga tributária muito maior e o imposto é pago com satisfação, porque há o retorno em bons serviços públicos. Na Dinamarca, paga-se 45%; Estados Unidos, 26%; Chile, 20%. O Brasil, com 33%, está na média, mas ela se torna mais alta psicologicamente porque não há contrapartida para o cidadão. Porém, não é possível comparar percentuais apurados em bases diferentes, a partir de dados diferentes. Todo mundo reclama, mas como o PIB brasileiro é baixo e a população é grande, sobra pouco para investir, além do que grande parte é empregada no pagamento da dívida pública. Em estudo de 2017, comparando carga/ arrecadação/população, o Brasil, com 39% de carga e PIB de três trilhões de reais, tem arrecadação de um trilhão para uma população de 207 milhões. Estados Unidos, com PIB de US$ 19 trilhões, arrecada US$ 3 trilhões (17%) para 326 milhões de pessoas. Nessa relação, Dinamarca lidera: tem US$ 27 mil para investir por pessoa; Japão, carga menor que a nossa (34%), aplicada sobre um PIB maior, arrecada mais, portanto, dispõe de mais recursos por habitante: US$ 14 mil; Portugal, menor território, menos população, PIB maior: US$ 12 mil per capita; Brasil em 11º lugar, só tem US$ 6 mil para cada habitante. Resumindo, temos carga tributária ruim, gastamos mal e ela é insuficiente para o tamanho da população. E não estou computando aqui desvios, sonegação, etc.

Qual sua análise das propostas em pauta?

Todas têm reflexos sobre o pacto federativo que podem levar a posteriores discussões judiciais. São até boas, mas não vão solucionar, por exemplo, o caos tributário. A unificação de alguns tributos sobre o consumo é um avanço, porém, não são atacadas outras questões estruturais. Convivemos com um sistema complexo, burocrático e excesso de obrigações acessórias. Só para a Receita Federal são 36 declarações a serem apresentadas, importante controle contra a sonegação, mas, representa custo significativo para o contribuinte. Desde 1988, já foram editadas mais de 390 mil normas tributárias. É difícil e caro manter-se atualizado. Temos três trilhões de reais em execuções fiscais no judiciário e mais de 500 bilhões de reais em cobranças tributárias administrativas. Hoje são mais de 32 milhões de processos. Nesse meio, pode haver maus pagadores que se aproveitam da demora do judiciário para postergar o pagamento, porém, existem muitas cobranças indevidas e outras que são fruto de divergências de interpretações entre o fisco e o contribuinte e aguardam a manifestação judicial. Contudo, existem aqueles que não pagam porque não conseguem arcar com mais essas despesas, especialmente, em períodos de crise econômica. E ainda existem as leis inconstitucionais e atos normativos ilegais feitos unicamente com a finalidade imediata de arrecadar. Veja a recente discussão encerrada no STF acerca da indevida inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS e da COFINS, da qual decorrerão muitos outros processos com relação ao ISS, à Contribuição Previdenciária, o próprio PIS e COFINS sobre eles mesmos, etc. É muito tempo, dinheiro e congestionamento do judiciário.

No Brasil, são gastas 1.958 horas para apurar e pagar tributos, um custo adicional para as empresas, para a economia

Há expectativa de melhora no ambiente de negócios?

Não. Aliás, a complexidade tende a piorar. No ranking Doing Business 2019, com 190 países, o Brasil, em facilidade de negócio, ocupa a 109ª posição; em abertura de empresa, 140º; obtenção de alvará, 175º. Um cliente me procurou certa vez: “doutora, estou com o prédio alugado, empregados contratados, mercadoria em estoque e há seis meses espero um alvará para funcionar.” Eu lhe disse: “Abra seu negócio, e se autuarem, vai custar menos se defender do que estar com a porta fechada.”

O Brasil, em desenvolvimento, tem uma alta tributação sobre bens e serviços – 15% contra a média de 11% de países da OCDE. O efeito, para o país, é perverso

Mas o grande apelo da reforma não é justamente a simplificação?

Daqui a dez anos, talvez ela aconteça. É longo o período de transição, ou seja, de imediato, não reduziria o peso da carga nem simplificaria nada. Veja, a PEC 45 propõe juntar IPI, ICMS, PIS, COFINS e ISS em um só, o IBS, que funcionaria como o IVA europeu (imposto sobre valor adicionado); e a PEC 110, mais ampla, vai unir esses cinco tributos e o IOF, o CID, etc. Excelente, sim? Acontece que a PEC 45, com discussão mais adiantada, prevê a criação de IBS seletivo e todos os Estados e municípios poderão ter suas próprias alíquotas. Então, por dez anos, serão 7 tributos, os 5 de hoje e mais esses 2. O IBS será mais um tributo. Pense: dez anos, com três eleições no período, como ficará a proposta de simplificação nos próximos governos? Além do mais, serão 20 anos de transição para o pagamento deixar de ser na origem e passar para o destino, e 50 anos para as empresas que hoje têm crédito conseguirem liquidação.

É bem provável que a maioria das pessoas desta geração não veja o resultado dessa reforma

Além da longa transição, o que mais incomoda nas propostas?

Espero que apresentem estudos bem fundamentados sobre: qual a alíquota a ser adotada? Quais atividades terão a carga tributária reduzida ou aumentada? Quais os critérios dessa escolha e seus reflexos sobre a economia como um todo? Como ficarão as regiões menos desenvolvidas que precisam de incentivos fiscais para atrair novos investimentos e gerarem empregos? Se as empresas do Simples não poderão dar crédito significa o fim do regime? A bolsa-tributo, a ser paga a quem ganha menos, será paga e suficiente para reduzir a regressividade da nova tributação?

Não há expectativas de redução de carga?

A reforma não diminuirá carga, alguns pagarão até bem mais. E a taxação sobre o consumo afetará os Estados, por conta do ICMS e do ISS dos municípios. A questão é que o Brasil, em desenvolvimento, tem uma alta tributação sobre bens e serviços, 15%, contra a média de 11% de países da OCDE. O efeito é perverso sobre a economia e o emprego, pois se o produto é caro, compra-se menos; ao comprar menos, produz-se menos e vende-se menos e, por consequência, são gerados menos empregos; e ainda temos uma alta taxação sobre a folha de pagamentos, o que encarece o emprego.

Concorda com Dr. Everardo de que serão os prestadores de serviços os mais afetados com a reforma?

O estudo dele mostra que o setor de serviços poderá ter aumento de até 600% na carga. Isso porque, ao unificar os cinco tributos, todos pagarão tudo. E quando todo mundo paga tudo numa mesma alíquota, alguém acaba pagando mais. Não se fez ainda um estudo substancioso sobre qual será essa alíquota que não impacte tanto os prestadores, que hoje não pagam ICMS e IPI, pagam PIS/COFINS de forma diferenciada e são tributados pelo ISS de 5%, alguns até com percentuais menores. Esse provável aumento de carga encarecerá o serviço, podendo reduzir o consumo, e impactará os demais setores uma vez que todos utilizam serviços. É ilusão pensar que somente o rico utiliza serviços e por isso haveria justiça fiscal, pois os serviços integram as cadeias produtivas e muitas vezes são prestados por pessoas de mais baixa renda. Como falta transparência nas regras, nos critérios do jogo, não sei dizer se a alíquota vai baixar para alguns segmentos. Acredita-se que, ao juntar esses cinco tributos, a alíquota fique em torno de 25%, mas ninguém sabe ao certo. O que se sabe é que os governos precisam de recursos e a arrecadação não pode cair de uma hora para outra.

Pelas experiências, as alíquotas sempre são majoradas de forma a garantir a arrecadação e, depois, nunca baixam

Por que uma alíquota única para todos os produtos geraria desigualdade?

Porque a incidência tanto no pão como no caviar seria de 25%. Proporcionalmente, pelo sistema regressivo, o mais pobre sempre será mais onerado. E não é justo que alguém que recebe menos pague o mesmo que alguém que recebe mais. Quem tem mais paga Imposto sobre a Renda, mas como ele não é progressivo (o teto é de 27,5%), não existe verdadeira progressividade. E ainda há quem questione essa alíquota porque o imposto pago não retorna sob a forma de serviços. Em 1985, quando eu estava na Receita Federal, o imposto sobre a renda era de 55%. Mas veja, estão falando em alíquota uniforme, e eu já adianto que ela não será uniforme. Se a ideia é dar poderes aos Estados para fixarem as suas alíquotas, elas vão variar dentro dos parâmetros que serão definidos na lei complementar que vai regulamentar o imposto que for criado.

O que tem a dizer sobre a proposta do Consefaz?

Os secretários dos Estados (Consefaz – Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal) temem perder arrecadação, como ocorreu quando se decidiu recolher o ICMS de uma vez só, receiam perder o controle sobre o imposto e o poder de mandar. Estão propondo que Estados e municípios integrem o comitê gestor dos recursos, deixando de fora a União, e criaram uma proposta de dois IBS: um para os tributos federais e outro para os estaduais. Propõem, ainda, que a transição para compensar eventuais perdas ocorra em vinte anos, e não em cinquenta, como no texto da 45. A proposta do Consefaz não está em tramitação, mas estão negociando para ver se conseguem incorporar alguma coisa dela ao texto. Parece que existe a intenção de aderirem à PEC 45.

Como vê a proposta do Grupo 200, de extinção de todos os tributos e a CPMF como imposto único?

A CPMF é o mais injusto de todos exatamente pelo que falei há pouco. Você se lembra de que a antiga CPMF tinha alíquota de 0,38% em um só momento, mas em toda a cadeia? Agora, propõem, na verdade, 5%, sendo 2,5% na entrada e 2,5% na saída, em todas as operações da cadeia produtiva e de forma cumulativa. Alguém sabe dizer, então, qual será o imposto total quando chegar à ponta da cadeia? Será que em nome da simplificação vamos pagar bem mais? A CPMF acabou há talvez uns 20, nem me lembro, e até hoje defendo processos judiciais contra ela. É equívoco achar que a CPMF combateria a sonegação. Pelo histórico, sabemos que muitas operações passarão à margem do sistema bancário. E insisto, se o mais rico e o mais pobre pagam o mesmo percentual de tributação, proporcionalmente, ela se tornará injusta.

O governo federal deverá apresentar proposta própria?

Parece que sim, inicialmente falou-se em criar um imposto sobre movimentação financeira (IMF) nos moldes da velha CPMF, mas tudo indica que a ideia foi desprezada. Entretanto, acaba de ser criada uma comissão (Portaria 548 – ministro da Economia, DOU- 10/10/2019) para estudar uma proposta a ser apresentada em 60 dias prorrogáveis por mais 60 dias. Caso esse prazo seja cumprido só teremos uma proposta em 6 meses e, então, já estaremos no período eleitoral e será mais difícil a sua aprovação. Eu quero aproveitar para destacar que medidas como a Lei da Liberdade Econômica (nº 13.874/2019) e a Lei do Contribuinte Legal (transação tributária) sinalizam que parece ter havido nos últimos dias uma mudança de prioridade, mais acertada, de, primeiro, discutir o gasto público e fazer ajustes fiscais. Elas são positivas, só espero que não sejam criados óbices e que o bom contribuinte que está passando por dificuldades e quer se legalizar possa pagar seus tributos com tranquilidade.

Precisamos de estabilidade fiscal, simplificação, transparência, reestruturação do Estado e gastos púbicos equilibrados e eficientes

Sua tese de doutorado foi sobre tributação no IR. A dúvida: salário é renda?

Renda é acréscimo patrimonial, portanto, um salário que apenas garante a sobrevivência de uma família não pode ser considerado renda se não se está aumentando patrimônio. A maioria das pessoas físicas, dos que pagam impostos, é assalariada, pois, os lucros distribuídos pelas pessoas jurídicas são isentos. Então, é uma injustiça quem recebe R$ 1.904,00 reais mensais pagar 7,5% de imposto sobre a renda. Com esse valor, dá para sobreviver com dignidade, como garantido na Constituição? Segundo o DIEESE, o salário mínimo ideal a ser pago, em setembro de 2019, seria de R$ 3.980,82, contra os atuais R$ 998,00, para assegurar alimentação, saúde, educação, vestimenta, etc. a uma família de quatro pessoas. Ora, se o valor da isenção do IR não dá nem para cobrir o gasto mínimo necessário à sobrevivência com dignidade, como já se cobra imposto sobre ele? Porém, quem vai sustentar o Estado? Assim, deve existir razoabilidade ao se fixar o limite de isenção, e esse limite não vem sendo atualizado há muito tempo. Quais os impostos sobre produtos mais caros hoje? Gasolina e eletricidade, e justamente porque todo mundo usa, sem se considerar que são produtos essenciais. Na visão dos governantes, são mais fáceis de arrecadar e todo mundo paga, então, não se discute se a tributação é justa ou injusta.

Micro e pequenas empresas representam 99% das companhias com faturamento de até R$ 8,9 milhões, geram 52% dos empregos com carteira assinada e 40% dos salários pagos

Como avalia o fim dos incentivos fiscais?

Esta é outra questão embutida nas propostas. Como acabar com os incentivos fiscais se não temos como movimentar a economia e gerar empregos nas regiões mais longínquas e mais carentes do país? Ora, uma empresa vai sair de São Paulo para abrir em Manaus, com toda dificuldade de infraestrutura, de mão de obra, de tudo, se não tiver incentivo? Aos que argumentam que não é justo para a empresa, que prefere se instalar em um ambiente melhor para negócios, pergunto: e as pessoas desses lugares, como é que irão ter emprego, se não existe sequer um plano de desenvolvimento para o país que gere recursos localmente?

A reforma pode acabar com o Simples?

De forma expressa, a PEC 45 não extingue essa sistemática de tributação, mas impede que as empresas do Simples deem crédito para outras pessoas jurídicas. Ora, isso vai inviabilizá-las. Em 2003, participei da elaboração da proposta do Simples Nacional quando prestava consultoria ao SEBRAE Nacional. O nome Lei Geral da Micro e Pequena empresa fui eu quem deu. Sempre defendi que a empresa que está começando ou ainda não cresceu deve ter estímulo para se desenvolver. E, realmente, esse sistema superou todas as expectativas. Hoje micro e pequenas empresas representam 99% das empresas com faturamento de até 8,9 milhões de reais, compõem 27% do PIB, geram 52% dos empregos com carteira assinada e 40% dos salários pagos. O pequeno negócio legalizado não consegue produzir e sobreviver com essa tributação. É muito fácil mexer na legislação e disfarçar o fim do regime. Veja o que acontece com o ICMS, todos pensam que a alíquota é de 18%, mas, como a tributação é por dentro, ele incide sobre ele mesmo (calcula-se o ICMS do produto com o próprio ICMS embutido) e termina em 23% dependendo do produto. Como não há transparência no modelo, ninguém se dá conta disso.

Como ex-funcionária da Receita, diria que essas propostas trazem embutidos novos aumentos?

Acompanho reformas desde 2003, e a experiência mostra que remendos sempre geram mais impostos, cumulatividade, cálculo do tributo por dentro e litigiosidade. Em 2003, o Finsocial deu lugar ao PIS/COFINS. O discurso era de que resolveria a questão da cumulatividade e da sobreposição dos tributos na cadeia produtiva. Excelente! A alíquota, de 3,65% no total, passou então a 9,25%, porque seria dado o crédito. O que aconteceu? Normas posteriores e interpretações diversas foram retirando o direito ao crédito e a alíquota ficou maior em definitivo.

É tão alta a sonegação a ponto de ser essa uma desculpa razoável?

Sim, é alta. Sempre digo: pague tudo, ou será facilmente apanhado. O Fisco cada vez mais se organizou, se paramentou para evitar desvios e sonegação. Tem de ser assim, pois se, além de tudo isso, menos gente pagar, sobra menos ainda para a prestação de bons serviços públicos. E veja como o legislativo está preocupado com o cidadão: em 2009, foi votada a Lei do Dia da Legalidade! Significa que nos outros dias do ano podem ser feitas ilegalidades à vontade? Com tantas causas nacionais urgentes, os parlamentares estão preocupados em fazer leis inúteis. Por outro lado, a sociedade precisa se conscientizar de que é ela quem paga tudo, portanto, tem de provocar as mudanças, cobrar do parlamentar a quem deu seu voto, cobrar bom atendimento dos servidores, que muitas vezes se acham o dono das repartições. Em vários casos é necessário buscar medidas judiciais para fazer valer direitos, por exemplo, fazer com que o INSS pague as pensões devidas. Como uma pessoa pobre vai sobreviver com a demora em receber a pensão a que tem direito? Descasos assim congestionam ainda mais o judiciário.

Você não parece muito confiante que saia uma reforma decente?

Temos que confiar. O país precisa dessa reforma para aumento e atração de investimentos, geração de empregos, ampliação da base contributiva, desoneração da folha de salários. Com desemprego e a carga tributária aumentando, o país termina arrecadando menos exatamente pelo impacto que ela tem na atividade econômica. Esperança eu tenho. Mas, detalhe: estamos em novembro. Nada passou. Então, em 2019, não teremos mais a reforma tributária aprovada.

texto Joana Gonçalves
Fotos Edu Tarran

Fonte: https://www.supervarejo.com.br/materias/reforma-tributaria-remendo-novo-em-pano-velho